۲-۳-۲ ساختار برنامه ریزی منطقهای در ایران
از عمر نظام برنامه ریزی در ایران که بر اساس برنامه ریزی بخشی پایهریزی شده است، حدود شش دهه می‌گذرد. نگرش بخشی به توسعه، به ویژه در چند دهه نخستین برقراری نظام برنامه ریزی توسعه در کشور، متأثر از دیدگاه‌های مطرح در جهان بوده است. اجرای برنامههای توسعه اقتصادی متکی بر رویکرد بخشی در ایران نیز مانند دیگر کشورهای جهان، منجر به عدم تعادل منطقهای، حاشیهای شدن برخی از مناطق، از دست دادن منابع و توانمندی‌های منطقهای و نابرابری‌های سرزمینی شده است. بررسی وضعیت کنونی کشور بیانگر آن است که تمرکزگرایی و غلبه بر رویکرد بخشی در برنامهریزیها روند توسعه کشور را دچار اخلال کرده است.
برخلاف رویکرد بخشی، آمایش سرزمین با رویکرد همه سو نگر در چارچوب توسعه فضایی، سعی دارد با پدیده عدم تعادل‌های منطقهای برخورد کرده و راهکارهای مناسب را برای تحقق توسعه متوازن همه‌جانبه و پایدار در سطح سرزمین، ارائه نماید. حرکت کشورهای در حال توسعه در مسیر توسعه پایدار، مستلزم توجه به سطوح منطقهای و محلی در برنامه ریزی توسعه است که در چارچوب نظام برنامه ریزی بخشی، به دلیل تمرکزگرایی، دستیابی به آن امکان‌پذیر نیست.
در پی احساس چنین نیازهایی در فرایند توسعه پایدار و همه‌جانبه کشورهای جهان و از جمله ایران، مفاهیم، دیدگاه‌های نظری و روش‌های برنامه ریزی به تدریج متحول شده است تا ضمن پاسخ‌گویی به موضوعات جدید مرتبط با توسعه، پاسخگوی نیازهای برنامه ریزی در سطوح منطقهای و محلی از یک‌سو و سطوح فعالیتی از سوی دیگر باشد. برنامه ریزی فعالیت و سکونت در پهنه سرزمین در ابعاد گوناگون ملی، منطقهای و محلی و در زمینه‌های گوناگون و با رویکردهای جامع‌نگری، پایداری و استفاده از علوم و فنون جدید در برنامه ریزی توسعه و به منظور تحقق اهداف نوین توسعه، در سالهای اخیر در جهان رواج یافته است. مطالعه تجربه کشورهای مختلف در رابطه آمایش سرزمین در سطوح مختلف، درس‌های ارزشمندی از نظر ضرورت توجه به ابعاد گوناگون اجتماعی، قومی، فرهنگی، سیاسی و اقتصادی برنامه‌ریزی به ما می‌آموزد. مطالعه دیدگاه‌های نظری مؤخر در این زمینه، ضرورت تعمق در اندیشه‌های توسعه بر اساس اصول پایداری، حفاظت از میراث طبیعی و فرهنگی، تکیه برنامههای توسعه منطقهای و آمایش سرزمین بر منابع انسانی، سرمایه‌های اجتماعی، دانش بومی و توسعه درون‌زا همزمان با تحکیم ارتباطات با جهان و ایجاد پیوندهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در چارچوب تعامل جهانی را بیش از پیش مطرح می‌سازد.
۲-۳-۳ جایگاه آمایش در نظام برنامه ریزی کشور
به لحاظ مفهوم، آمایش سرزمین ایجاد تعادل بین سه عنصر انسان، فضا و فعالیت تعریف شده و مقوله آمایش، تلفیقی از سه علم اقتصاد، جغرافیا و جامعهشناسی است. ظهور رویکرد آمایش سرزمین در نظام برنامه ریزی کشور، ماحصل ضرورتهایی بود که از دیرباز در نظام برنامه ریزی احساس میشد (نقوی، ۱۳۸۶: ۷۴)
آمایش سرزمین به عنوان بالادست‌ترین سند توسعه کشور از جایگاه خاصی در نظام برنامه ریزی کشور برخوردار است. اگر ابعاد مختلف برنامه ریزی توسعه در سطوح مختلف بررسی شود، جایگاه آمایش سرزمین در نظام برنامه ریزی ایران به روشنی مشخص خواهد بود. علاوه بر روابط افقی که در ارتباط میان نظام برنامه ریزی و نظام اجرایی کشور در قالب سطوح مختلف برنامه اعم از (بلندمدت، میانمدت و کوتاهمدت) وجود دارد، وجود ارتباط عمودی در درون نظام برنامه ریزی که جایگاه هر یک از سطوح برنامه را تبیین کرده و چگونگی تأثیرگذاری و تأثیرپذیری این سطوح را از یکدیگر تشریح میکند، ضروری است. بدون شناخت این نوع از روابط، درک کافی از نحوه عملکرد و وظایف مورد انتظار نظام برنامه ریزی نمیتوان داشت. براساس تقسیم‌بندی، چهار سطح برنامه ریزی را می‌توان از هم تفکیک کرد: ۱- خرد ۲- کلان ۳- توسعه ۴- آمایش.
هر کدام از سطوح فوق نیز مشخصات و ویژگیهای خاصی دارند که آمایش را از سایر سطوح تفکیک میکند. اهداف تعیین شده در برنامهریزیهای سطوح مختلف حاکی از جایگاه بالای آمایش به عنوان چارچوب توسعه بلندمدت کشور و در واقع راهنمای تدوین سایر سطوح برنامه ریزی است. بهره وری از منابع و ظرفیت‌های اقتصادی و اجتماعی و محیطی سرزمین، هدف اصلی آمایش سرزمین است که سایر اهداف سطوح توسعه، کلان و خرد را نیز در بر می‌گیرد. در واقع رسیدن به هدف آمایش در یک افق بلندمدت ۲۰ ساله مستلزم رسیدن به اهداف برنامههای پنج‌ساله، سالانه، بخشی و منطقهای است و ضروری است جهت‌گیری این برنامهها در راستای آمایش صورت گیرد.
از طرف دیگر، مطالعه پیامدهای فضایی هر یک از سطوح فوق در تبیین بهتر جایگاه آمایش در نظام برنامه ریزی و در بین سطوح برنامه ریزی کمک شایانی خواهد کرد. سازماندهی مناسب فعالیت و انسان در پهنه سرزمین غایت اصلی تمام برنامهریزیها در سطوح مختلف است. اگر چه در سطح خرد مکان‌یابی جهت حداکثر کردن سود بنگاه و در واقع جانمایی بهتر فعالیت‌ها پیامد فضایی این نوع برنامه ریزی است. ولی این جانمایی در راستای هدف بالاتر یعنی چیدمان منطقی فعالیت‌ها در پهنه سرزمین ایفای نقش میکند. به عبارت دیگر فرایند برنامه ریزی صحیح و سلسله مراتبی از سطح آمایش ملی شروع و با تدوین برنامههای کلان اقتصادی به سطح برنامه ریزی خرد منتهی میشود. اتکا به این سلسله مراتب نه تنها به اجرایی شدن مطالعه های کلان در بلندمدت کمک شایانی میکند، بلکه روند توسعه کشور را منطقی، هماهنگ و پویا می‌سازد. عناصر توسعه یک کشور، همانند اجزای یک سیستم یا اندامهای یک بدن، دارای عملکرد تخصصی بوده و برنامهریزیهای محلی نیز از چارچوبهای توسعه منطقهای و اهداف بلندمدت ملی بوده متأثر است. بنابراین در رویکردهای مختلف توسعه، نگاه برنامهریز به برنامه ریزی متفاوت خواهد بود.
بسته به آنکه چه حدی از تأثیرگذاری آمایش را بر نظام برنامه ریزی کشور پذیرفته شود، نحوه استفاده از اسناد آمایشی در تنظیم روابط سرزمینی بخشها تفاوت میکند. در یک تعبیر نسبتاً محدود می‌توان آمایش را صرفاً به منظور شناسایی تأثیرات فضایی و جغرافیایی جهت‌گیری‌های برنامه به کار گرفت. در یک تعبیر نسبتاً وسیع می‌توان انتظارات برنامهریزان در زمینه تلفیق دیدگاه‌های سرزمینی یا بخشی و ایجاد هماهنگیهای بین بخشی، بین منطقهای و بخشی-منطقهای و با بهره گرفتن از رویکرد آمایشی را برآورد ساخت. گونه‌بندی و شناسایی مجموعه رویکردهای ممکن در این زمینه به تعدیل انتظارات برنامهریزان از آمایش سرزمین و به طور متقابل آمایشگران از نظام برنامه ریزی کمک میکند.
طراحی نظام برنامه ریزی مبنی بر آمایش سرزمین و ارتقای جایگاه آمایش سرزمین به عنوان بالادست‌ترین سند توسعه بلندمدت کشور در راستای اعتلای نظام برنامه ریزی کشور از طریق نهادینه‌سازی رویکرد آمایشی در بدنه نظام برنامه ریزی، به منظور تنظیم رابطه دیدگاه‌های درازمدت و میانمدت و تنظیم روابط بین برنامه ریزی بخشی و منطقهای و تعیین نقش و جایگاه بخش‌های مختلف و عرضه های مختلف جغرافیایی در چارچوب مبانی آمایش سرزمین صورت می‌گیرد.
در واقع آمایش و اسناد مرتبط با آن در سطح ملی یک سند بالادست در افق بلندمدت است که اصولاً جهت تحقق اهداف و آرمانهای آن باید تمام برنامهریزیهای سطوح پایین آن با استناد به این اسناد تهیه شود و نهایتاً به مرحله اجرا برسد (زالی، ۱۳۸۳: صص ۲۳-۲۴).
۲-۳-۴ مروری بر تاریخچه و سیر تحولات آمایش سرزمین در ایران
۲-۳-۴-۱ مطالعه های انجام شده در ایران تا اوایل دهه ۱۳۵۰
سابقه توجه به ویژگیهای منطقهای در برنامه ریزی توسعه ایران به دهه ۱۳۳۰ برمی‌گردد. اما این توجه تا انتهای برنامه چهارم (۵۱- ۱۳۴۷) در حد مطالعه های پراکنده برای عمران نواحی مختلف، نظیر طرح برف آباد در استان کرمانشاه، مطالعه های شناسایی منطقه مغان، مطالعه های شناسایی ناحیه خوزستان و ناحیه سیستان و بلوچستان یا نظایر آن باقی ماند. در ابتدای دهه ۵۰، گروه Battelle مطالعههایی را به منظور منطقهای کردن برنامه پنجم عمرانی (۵۶- ۱۳۵۲) به عمل آورد. در این مطالعه اگرچه میانمدت بود، کلیه بخش‌های اقتصادی-اجتماعی موجود در برنامه کلان تجزیه و به برنامههای بخشی-منطقهای تبدیل شد (وحیدی، ۱۳۷۴: ۴۳).
۲-۳-۴-۲ مطالعه های ستیران
آمایش سرزمین به مفهوم رایج آن اولین بار در اواخر دهه ۱۳۵۰ مورد توجه قرار گرفت. مهندسان مشاور ستیران مطالعههایی را در این زمینه به انجام رساندند که نتایج آن تحت عنوان «مطالعه استراتژی درازمدت طرح آمایش سرزمین دوره اول» و «مطالعه دوره دوم استراتژی درازمدت آمایش سرزمین» در سالهای ۱۳۵۵ و ۱۳۵۶ منتشر شد.
بررسی مطالعه های ستیران در زمینه اصول ویژگیهای کلی آمایش سرزمین نشان میدهد که:
- مطالعه های سه افق زمانی ۳۷ ساله ۱۷ ساله و ۵ ساله را مورد توجه قرار میدهد. این افق‌ها به ترتیب به سالهای ۱۳۹۱، ۱۳۷۱ و ۱۳۶۱ ختم میشود.
- عوامل اصلی مطرح در آمایش سرزمین یعنی جمعیت، فعالیت و فضا در مطالعه های ستیران بررسی و وضعیت موجود و آینده آن‌ها مطالعه شده است. اما این بررسی در سطح کشور و نه در سطح مناطق، انجام شده است.
- در مطالعه های کشور به مناطق مشخصی برای پیشبرد اهداف برنامه ریزی منطقهای یعنی توسعه مناطق در راستای توسعه کلی کشور و مشخص کردن سهم هر منطقه در توسعه کلی تقسیم‌نشده است. در این مطالعه های جمعیت براساس بعد مکانی کاملاً متفاوت با بعد مکانی فعالیت‌ها، مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته و در بررسی فعالیتهای مختلف نیز مناطق یکسانی تعریف نشده است.
به عبارت دیگر، در حالی که شهر و روستا مبنای مکانی بررسیهای جمعیت است، مناطق ششگانه در بخش کشاورزی، محورهای توسعه در بخش صنعت و فضاهای چهارگانه تهران، شهرهای اصلی، شهرهای متوسط و محیط روستایی در بخش خدمات، اساس منطقه بندی قرار گرفته است. بدین ترتیب، منطقه در این مطالعه های هویت مستقلی نیافته و تابع از فعالیتهای مختلف تعریف شده و در نهایت، مطالعه های نتواسته است برنامههای توسعه در منطقه و تأثیر آن بر برنامههای کلان کشور را نشان دهد.
- براساس فرضهای طرح پایه (که محصول برنامه ریزی آمایش سرزمین است) و وضعیت جمعیت فعالیت‌ها در مقاطع سالهای ۷۱ و ۹۱ تصویری از ایران در درازمدت به شکلی توصیفی ترسیم شده است. این تصویر بر مبنای مناطق تنظیم شده و اشاراتی پراکنده به بعضی شهرها و کشورها دارد.
- نتیجه مطالعه های به صورت ارائه سیاستهای ویژهای برای بخش‌های اقتصادی، اجتماعی، منابع طبیعی و محیط زیست و جوامع روستایی و شهری است.
- در مطالعه های ستیران بخش‌های اقتصادی- اجتماعی اهمیت یافته است و منطقه به صورتی که بتواند وجه تمایز برنامه ریزی آمایش سرزمین از برنامه ریزی بخشی باشد، جایگاهی ندارد. به عبارت روشنتر، مطالعه های ستیران دارای زیربنای بخشی و نه منطقهای است و نتوانسته است بعد فضا و منطقه را به برنامههای متداول که معمولاً بخشی هستند، بیفزاید (سازمان برنامه و بودجه، ۱۳۶۲: صص ۹۵-۸۵).
۲-۳-۴-۳ مطالعه های انجام شده طرح پایه آمایش سرزمین اسلامی ایران
با شروع انقلاب اسلامی و پیروزی آن، روند تهیه طرح ستیران متوقف شد. تا اینکه در سال ۱۳۶۱ مجدداً تفکر آمایش سرزمین مطرح شده و منجر به تهیه طرح پایه آمایش سرزمین گردید.
فرایند و متدلوژی این طرح، تفاوت اساسی با طرح ستیران ندارد. در قسمت تعیین استراتژی پایه، پس از طرح ۳ گزینه استراتژی توسعه گسترشی، حفاظتی و بقا، استراتژی توسعه برای حفاظت پذیرفته شده که به مفهوم بهبود کارکردها و حفاظت از توان سرمایه‌گذاری‌های به عمل آمده و افزایش بهرهبرداری از ظرفیت‌های موجود است. در درازمدت استراتژی توسعه گسترشی انتخاب شده که به مفهوم گسترش نهادهای اقتصادی ـ اجتماعی و بهبود کارکردها و استفاده از ظرفیت بالقوه و استفاده نشده سرزمین هست. با دقت در گزینش استراتژی پایه طرح مشخص میشود که مفهوم عدم گسیختگی و اجتناب از به هم زدن وضع موجود و تغییرات بنیادین، در این طرح هم پذیرفته شده است (سازمان برنامه و بودجه، ۱۳۶۴: ص۱۰-۲).
طرح آمایش سرزمین جمهوری اسلامی با پروراندن مفاهیم طرح ستیران، در بازنگری کلی وضع موجود و توجه به طرح واقعی‌تر گرایش‌های موجود و راهبردهای اساسی، تلاش قابل‌توجهی داشته است.
به طور کلی این طرح، شروع یک طرح ملی ـ منطقهای در یک فرایند تقریباً رفت و برگشت استانی بوده و تا حدودی نظرخواهی از دستگاه‌ها را مدنظر قرار داده است. همچنین برانگیختن تفکر آمایشی پس از انقلاب در محافل برنامه‌ریزی توسط این طرح، گام مثبتی تلقی میشود.
اما اهم نقاط ضعف این طرح عبارت است از:
۱- ابهام در تعریف توسعه
۲- ابهام و عدم شفافیت در اهداف طرح و وجود تناقض میان اهداف
۳- وجود تناقض بین سیاستها و بین سیاستها با اهداف
۴- پیروی از وضع موجود جهت تأمین رشد اقتصادی سریع در میانمدت و موکول کردن تغییرات بنیادین و تعادل منطقهای به بلندمدت(سازمان برنامه و بودجه، ۱۳۶۴: ص۱۰-۲).
۲-۳-۵ ضرورت انجام آمایش
بی‌شک غایت اصلی تمام برنامهریزیها برای رسیدن به توسعه پایدار، تعادل منطقهای، توزیع مناسب فعالیت‌ها و استفاده حداکثر از قابلیت‌های محیطی در فرایند توسعه مناطق هست. تمرکز شدید جمعیت و فعالیت‌ها در یک یا چند نقطه جغرافیایی از مشخصه های بارز اکثر کشورهای جهان سوم بخصوص ایران است عدم توجه به برنامههای بلندمدت و تکیه سیاست‌گذاران به برنامههای توسعه سطحی جهت تحقق شعارهای خود از موانع اصلی توسعه ناموزون کشور است. بررسی برنامه‌ریزی توسعه در دوران سی‌ساله قبل از انقلاب نشان میدهد که به رغم دستیابی به رشد اقتصادی در چند بخش و حتی افزایش چشمگیر درآمد سرانه، رژیم گذشته در پیشبرد اهداف توسعه با مشکلاتی مواجه شد. ریشه این مشکلات عمدتاً ناشی از تنظیم برنامه‌ریزی توسعه با نگرش صرف اقتصادی و بدون توجه به بازتاب‌های اجتماعی و منطقهای آن بود که به نابرابری‌های اجتماعی، اقتصادی و منطقهای به شدت دامن زد و مانع از برخورداری متعادل همه مناطق از مواهب توسعه گردید.
این نوع نگرش به برنامه‌ریزی و توسعه را می‌توان مطابق با دیدگاه‌های نظریه‌پردازان توسعه در دهه ۵۰ و ۶۰ دانست که توسعه را به مفهوم رشد تلقی کرده و تنها رشد اقتصادی و افزایش درآمد سرانه را عین توسعه می‌دانستند.
رژیم گذشته در اوایل دهه ۱۳۵۰ به حساسیت موضوع پی برد و جهت رفع نابرابری‌ها و ایجاد تعادل منطقهای درصدد استفاده از روش برنامه‌ریزی فضای ملی همگام با برنامههای اقتصادی گردید که بعد از انقلاب نیز در مراحل مختلف پیگیری شد و در حال حاضر نیز یکی از ضرورت‌های توسعه متعادل فضایی در سطح ملی هست.
در این خصوص اصول جدید برنامه‌ریزی بر چهار اصل زیر استوار است:
ویژگی فضایی که نیازمندی‌ها و ویژگیهای مکان‌ها در آن مدنظر قرار می‌گیرد
ویژگی پایداری که بحث پایداری در مقیاس کوتاهمدت، میانمدت و درازمدت مورد توجه قرار می‌گیرد
ویژگی یکپارچگی که لزوم هماهنگی اهداف و اقدامات را مورد توجه قرار میدهد
ویژگی جامعیت که لزوم توجه به تمام بخشها در یک نگرش سیستمی و جامع را بیان میکند
در این چارچوب بعد فضا دارای اهمیت فراوان است و اصول برنامه‌ریزی فضایی در برگیرنده اصول پایداری، یکپارچگی و جامعیت است. در این میان رسالت برنامه آمایش سرزمین رسیدن به عدالت اجتماعی از دیدگاه دسترسی عادلانه و توزیع فضایی دستاوردهای توسعه، کارایی ناشی از برقراری و تقویت پیوندها و ایجاد یکپارچگی فضایی، تعادل اکولوژیکی و ارتقاء کیفیت زندگی و حفظ و اعتلای هویت منطقهای است.
بنابراین می‌توان تهیه طرح‌های آمایش و اجرا کردن آن را به دلایل زیر ضروری دانست.
جهت بهرهبرداری مناسب از امکانات و قابلیت‌های مناطق
جهت ایجاد تعادل فضایی در پهنه سرزمین
بررسی مزیت نسبی ارزش افزوده ای بخش های اقتصادی در ...
