2- اهمیت و ضرورت تحقیق                               3

 

3- اهداف تحقیق                                                   3

 

4- سوالات تحقیق                                       4

 

5- فرضیات تحقیق                                      4

 

6- روش تحقیق                                         5

 

7- ساماندهی تحقیق                                   6

 

8- سوابق مربوط به تحقیق                                  6

 

 

 

فصل اول: ساختار، جایگاه و نقش نظارتی دیوان محاسبات کشور                       8

 

1-1- ساختار دیوان محاسبات کشور                                                                            9

 

1-1-1- پیشینه ساختار دیوان محاسبات کشور                                                               9

 

1-1-2- آشنایی با تشکیلات دیوان محاسبات کشور                                                           12

 

1-1-2-1- موجودیت دیوان محاسبات کشور بر اساس قانون اساسی                                    13

 

1-1-2-2- موجودیت دیوان محاسبات بر اساس قانون دیوان محاسبات کشور ( مصوب 1361)13

 

1-2- جایگاه دیوان محاسبات کشور                            14

 

1-2-1- معرفی دستگاه های نظارتی کشور                                                                  15

 

1-2-2- تفاوت عمده دیوان محاسبات کشور، سازمان حسابرسی و سازمان بازرسی کل کشور   17

 

1-2-3- موقعیت ویژه دیوان محاسبات کشور                                                             17

 

1-3- نقش نظارتی دیوان محاسبات کشور                                                                     19

 

1-3-1- پیشینه نظارت                                                                                                          19

 

1-3-2- دیوان محاسبات کشور دادگاهی مالی                                            20

 

1-3-3- نظارت حین خرج                                                                                            21

 

1-3-4- گزارش تفریغ بودجه                                                                                             21

 

1-3-5- نظارت بر بودجه                                                                                             23

 

1-3-6- وظایف و اختیارات دیوان محاسبات کشور                        24

 

1-3-7- نحوه نظارت هیات های مستشاری دیوان محاسبات کشور             26

 

1-3-7-1- نحوه برخورد هیات های مستشاری دیوان محاسبات با جرم             28

 

1-3-7-2- نحوه تجدیدنظر خواهی از آراء هیات های مستشاری             29

 

1-3-7-3- اجرای احکام آراء صادره هیات های مستشاری                  30

 

 

 

فصل دوم: جرایم و تخلفات مالی مورد رسیدگی در دیوان محاسبات کشور         31

 

2-1- تبیین تخلف مالی و تشابه آن با جرم                            32

 

2-1-1- تخلف مالی                                     32

 

2-1-2- جرم                                           32

 

2-1-3- پیشگیری                                       33

 

2-1-3-1- پیشگیری از جرم                                   33

 

2-1-3-2- پیشگیری غیرکیفری                                 34

 

2-2- جرایم مالی و اقتصادی                                 34

 

2-2-1- تصرف غیر مجاز در وجوه و اموال دولتی                        35

 

2-2-2- تضییع اموال دولتی در اثر اهمال و تفریط                          36

 

2-2-3- عدم تهیه و ارائه صورت حساب دریافت و پرداخت نهایی                36

 

2-2-4- هزینه غیر قانونی اعتبارات                              37

 

2-2-5- هزینه زاید بر اعتبار مصوب                              37

 

2-2-6- عدم پرداخت مالیات و سود سهام دولت توسط شرکت های دولتی           38

 

2-2-7- پرداخت های غیرقانونی در اثر گزارش خلاف واقع ذیحساب          38

 

2-2-8- عدم واریز مانده وجوه مصرف نشده به حساب خزانه               38

 

2-2-9- هزینه غیر قانونی اعتبارات خارج از شمول                          40

 

2-2-10- سوء استفاده از خودروهای دولتی                         40

 

2-2-11- اخلال در نظام اقتصادی کشور                             40

 

2-2-12- اختلاس                                    41

 

2-2-13- تدلیس در معاملات دولتی                             42

 

2-2-14- اعطای تسهیلات افزون بر ضوابط و مقررات                  42

 

2-2-15- جعل و استفاده از سند مجعول                            43

 

2-2-16- جعل اسناد و مدارک رسمی و دولتی                        43

 

2-2-17- جعل مدارک تحصیلی یا استفاده از آن ها با دخالت کارکنان دولتی، شهرداری ها و

 

نهادهای انقلاب اسلامی                                     44

 

2-2-18- مداخله کارکنان در معاملات دولتی                        44

 

2-2-19- تنظیم دفاتر غیر واقعی یا حساب سازی                        45

 

2-2-20- پول شویی                                     46

 

2-2-21- تصدی بیش از یک شغل توسط کارکنان دولت                  47

 

2-2-22- تبانی در معاملات دولتی                                 47

 

2-2-23- اخذ پورسانت و هدایا در معاملات خارجی                   48

 

2-2-24- تشکیل موسسات و شرکت های غیر قانونی                    49

 

2-3- تخلفات مالی                                     50

 

2-3-1- افتتاح حساب شخصی و غیر دولتی در ادرات                  50

 

2-3-2- عدم واریز وجوه شرکت های دولتی به حساب های مقرر             51

 

2-3-3- اتلاف اموال و وجوه دولتی و عمومی                        51

 

2-3-4- عدم رعایت ضوابط مربوط به مناقصه                        52

 

2-3-5- عدم رعایت ضوابط مربوط به مزایده                        52

 

2-3-6- عدم واریز وجوه و درآمدها به حساب خزانه                     53

 

2-3-7- عدم پیش بینی اعتبارات مورد نیاز                            53

 

2-3-8- عدم تخصیص به موقع اعتبارات مصوب                        54

 

2-3-9- عدم مبادله موافقت نامه بودجه مصوب                      54

 

2-3-10- عدم رعایت کنترل های داخلی توسط دستگاه های اجرایی               54

 

2-3-11- عدم مراقبت صحیح از اموال توسط دستگاه های اجرایی                55

 

2-3-12- عدم رعایت صحیح مقررات خانه های سازمانی توسط دستگاه های اجرایی       56

 

2-3-13- عدم رعایت ‌لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای

 

برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت ‌مصوب 1358                    56

 

2-3-14- عدم همکاری با حسابرسان و ایجاد موانع و محظورات غیر قابل توجیه        57

 

2-3-15- عدم پاسخ گویی به مکاتبات دیوان محاسبات کشور               57

 

 

 

فصل سوم: سیاست ها و تدابیر نظارتی پیشگیرانه دیوان محاسبات کشور                  59

 

3-1- دستورالعمل اقدامات پیشگیرانه دیوان محاسبات کشور                   60

 

3-1-1- اقدامات پیشگیرانه                                  60

 

3-1-2- هدف اقدامات پیشگیرانه                                  60

 

3-1-3- دامنه اقدامات پیشگیرانه                                60

 

3-1-4- الزامات اقدامات پیشگیرانه                              61

 

3-1-5- اقدامات قابل اجرا                                  61

 

3-1-5-1- حوزه های حقوقی، فنی و حسابرسی                        62

 

3-1-5-2- مرکز آموزش و برنامه ریزی                             63

 

3-1-5-3- نظارت و ارزیابی                                  64

 

3-2- سنا ( سامانه نظارت الکترونیکی ) در دیوان محاسبات کشور                 64

 

3-2-1- نقش سامانه نظارت الکترونیکی در برقراری نظم و انضباط مالی دستگاه های دولتی 66

 

3-2-2- نقش سامانه نظارت الکترونیکی در حسابرسی و تهیه گزارش های تحلیلی       68

 

3-2-3- اهداف طرح سنا                                      70

 

3-2-4- حسابرسی نظارت الکترونیکی                           71

 

3-2-5- مزایای راه ‌اندازی سیستم نظارت الکترونیکی                   73

 

3-2-6- گروه های مجازی                                74

 

3-2-7- فعالیت های حسابرسی دیوان محاسبات کشور از طریق سامانه نظارت الکترونیکی 75

 

3-2-8- سنا به عنوان یک طرح عظیم ملی                           76

 

3-3- نظام بخشیدن به سیستم کنترل های داخلی دستگاه های اجرایی                77

 

3-3-1- کنترل های داخلی                               77

 

3-3-2- نظارت بر سیستم کنترل های مالی و داخلی                  78

 

3-3-3- مشکلات موجود در اجرای مطلوب کنترل های مالی در دستگاه های اجرایی       79

 

3-3-3-1-.عوامل مربوط به نیروی انسانی شاغل در واحدهای اداری و مالی                       79

 

3-3-3-2-. نارسایی های موجود در قوانین مالی و محاسباتی                                         81

 

3-3-3-3-.عوامل بیرونی بروز نارسایی در سیستم کنترل های مالی دستگاه های اجرایی         82

 

3-4- نحوه اجرای سیاست های پیشگیرانه دیوان محاسبات کشور                 84

 

3-4-1- تدوین سند راهبردی و برنامه پنج ساله دیوان محاسبات               84

 

3-4-2- آموزش در دیوان محاسبات کشور                            86

 

3-4-2-1- تشکیلات سازمانی                                   86

 

3-4-2-2- وظایف مرکزآموزش و بهسازی منابع انسانی دیوان محاسبات کشور     86

 

3-4-3- ایجاد ستاد مشاوره فنّی، حقوقی و شورای حقوقی                      88

 

3-4-4- ایجاد کارگروه های تخصّصی مشترک حسب مورد با حضور وزراء، معاونین و

 

مدیران دستگاه ‌های اجرائی در سطح ملی و استانی                      89

 

3-4-5- ورود به حوزه های جدید و اعمال روش های نوین حسابرسی         89

 

3-4-6- حسابرسی مستمر و نظارت بر حسن اجرای بودجه                   89

 

3-4-7- تحول حسابرسی با بهره گرفتن از فنّاوری اطلاعات                   89

 

3-4-8- گسترش مناسبات بین المللی در حوزه حسابرسی                   90

 

3-4-9- بهینه سازی منابع انسانی                                91

 

3-4-10- ارائه گزارش تفریغ بودجه سالانه قبل از ارائه لایحه بودجه و ارتقاء کیفیت آن  91

 

 

 

نتیجه گیری و پیشنهادها                                   92

 

فهرست منابع                                          99

 

 

 

چکیده:

 

دیوان محاسبات کشور، به عنوان دستگاه نظارتی مجلس شورای اسلامی، وظیفه پاسداری و صیانت از بیت المال را مطابق اصل 55 قانون اساسی و قانون خاص دیوان محاسبات کشور عهده دار می باشد. بر همین اساس، دیوان محاسبات وظیفه رسیدگی به حساب های کلیه دستگاه های اجرایی کشور را که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند به ترتیبی که قانون مقرر می دارد رسیدگی یا حسابرسی می نماید که هیچ هزینه ای از اعتبار مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات حساب ها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید. این گزارش در دسترس عموم قرار داده می شود.

 

در سال های اخیر دیوان، وارد حوزه های جدید حسابرسی، نظیر: حسابرسی قراردادها، زیست محیطی،IT ، صورت های مالی و غیره گردیده که ورود به این حوزه های جدید، سیاست ها و تدابیر و ابزارهای جدیدتری را می طلبد. امروزه دیوان محاسبات با تدابیر جدید نظارتی و اقدامات پیشگیرانه از طریق تجهیز ابزارها و روش ها و آموزش های لازم، ضمن نظارت و صیانت از حوزه عمومی جامعه، همراهی با دولت جهت نیل به اهداف و تکالیف مقرر قانونی را از طریق، آموزش، مشاوره فنی و حقوقی و حضور به موقع رهنمون گردیده است.

 

کلمات کلیدی: دیوان محاسبات کشور، پیشگیری از وقوع تخلف، حسابرسی، صیانت از بیت المال و گزارش تفریغ بودجه

 

مقدمه:

 

مطابق اصل 55 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،” دیوان محاسبات کشور به کلیه حساب های وزارتخانه ها، موسسات، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند به ترتیبی که قانون مقرر می دارد رسیدگی یا حسابرسی می نماید که هیچ هزینه ای از اعتبار مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات حساب ها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید. این گزارش باید در دسترس عمومی گذاشته شود.”

 

سیاست های اعمال شده و در دست اجرای جدید در دیوان محاسبات کشور بر مبنای پیشگیری از جرایم و تخلفات مالی در سطح کشور دارای فواید و هزینه های بسیار زیادی می باشد که محقق را بر آن داشته تا با توجه به اشتغال در سیستم نظارتی موصوف به این مهم بپردازد که امید است مورد توجه ذینفعان قرار گیرد.

 

از جمله تدابیر و اقدامات مبتنی بر پیشگیری،آگاهی بخشی به قشر خاص جامعه و پیشگیری از وقوع تخلفات و جرایم در حوزه عمومی کشور، نظارت آن لاین و به موقع عملکرد مالی دستگاه های اجرایی، نظارت بر سیستم کنترل های داخلی دستگاه های اجرایی و . که این مهم می تواند به پیشرفت و حرکت رو به رشد و تعالی و تحقق اهداف میان مدت و بلند مدت و رسیدن به افق های پیش بینی شده بیانجامد.

 

در این تحقیق سعی بر آن شده است. تا با تجربیاتی که محقق در سالهای فعالیت خویش در دستگاه نظارتی مجلس شورای اسلامی تحصیل نموده است گوشه ای از فعالیت ها و اهداف و نتایج آن را جمع بندی و ارائه نماید.

 

1- بیان مساله تحقیق:

 

به موجب اصل 55 قانون اساسی و قانون خاص دیوان محاسبات کشور دیوان محاسبات به کلیه   حساب های دستگاه های دولتی رسیدگی می نماید وظیفه کنترل بودجه کشور را بر عهده دارد.

 

در سال های اخیر غیر از روش های گذشته، فرامین مقام معظم رهبری، سیاست های ابلاغی روسای کل دیوان محاسبات کشور دایر مدار مبارزه با مفاسد مالی و اقتصادی کشور بوده است. مباحث نوینی همچون حسابرسی زیست محیطی، حسابرسی صورت های مالی، حسابرسی قراردادها، و ایجاد سامانه نظارت الکترونیکی یا حسابرسی آن لاین که به نام اختصاری ( سنا ) موسوم گردیده است در راستای تحقق این امر مهم می باشد.

 

تلاش دیوان محاسبات در سال های اخیر مبتنی بر کاهش هزینه های مالی کشور و همراهی با      دستگاه های اجرایی جهت نیل به اهداف عالیه کشور می باشد. البته این اقدامات به معنای چشم پوشی و توجیه تخلفات دستگاه های اجرایی کشور نمی باشد. بلکه دیوان محاسبات کشور، علاوه بر اجرای دقیق وظایف ذاتی خود و با اعمال سیاست های پیشگیرانه در دست اقدام خویش از طریق اجرای برنامه های آموزشی برای مدیران دستگاه های اجرایی، مدیران مالی و ذیحسابان، ارائه طریق، انجام مشاوره های به موقع، شناسایی کانون های تخلف از قوانین و مقررات مالی و محاسباتی و نظارت و صیانت از بیت المال در راستای پیشگیری از تخلفات دامنه دار و سوء جریانات مالی جلوگیری نموده تا از هزینه های کشور و حیف و میل و تباهی بیت المال کاسته شود.

 

2- اهمیت و ضرورت تحقیق:

 

نظر به اینکه سیاست های اتخاذی جدید دیوان محاسبات کشور ( به عنوان اصلی ترین دستگاه نظارتی مالی کشور)، بر مبنای کاهش و پیشگیری از تخلفات مالی استوار گردیده است و از آنجائی که تحقیق مذکور تاکنون در سطح کشور به لحاظ جدید بودن فعالیت های دیوان محاسبات کشور، انجام نگردیده است. و از طرفی یکی از اصلی ترین دغدغه های قانونگذاران، ضمانت اجرای قوانین و مقررات و شفاف سازی در بخش های مختلف حاکمیت می باشد. این موضوع محقق را بر آن داشت تا پیرامون یکی از اثربخش ترین و مهمترین فعالیت های دستگاه نظارتی مجلس شورای اسلامی تحقیق و بررسی نماید.

 

عمده مطالب این پژوهش برگرفته از تجربیات محقق در دوره فعالیت در دستگاه نظارتی قوه مقننه (دیوان محاسبات کشور) بوده و در این راه از نتایج و یافته های کاملاً ملموس و دست اول استفاده شده است.

 

3- اهداف تحقیق:

 

عمده ترین فعالیت دیوان محاسبات کشور، تطبیق دریافت ها و پرداخت های دولت مطابق قوانین و مقررات مالی کشور می باشد. پاسداری و صیانت از بیت المال غایت و نهایت اهداف عالیه دیوان محاسبات کشور است. در واقع شفاف سازی عملکرد مالی دولت در سال مالی مورد عمل در گزارش تفریغ بودجه مندرج می گردد.

 

در اجرای این اصل مهم دادسرای دیوان محاسبات کشور و هیات های مستشاری نسبت به گزارشات سوء جریانات مالی قضاوت می نمایند. حجم بالای پرونده ها و نهایتاً اطاله دادرسی، موجب ایجاد هزینه برای دولت و عدم سودمندی رسیدگی در پاره ای از موارد به لحاظ زمان از دست رفته می گردد.

 

در این راستا تلاش می گردد تا ضمن شناسایی دستگاه نظارتی مجلس شورای اسلامی، توفیق یا عدم موفقیت دیوان محاسبات کشور را در تدابیر نظارتی و سیاست های پیشگیرانه به منظور کاهش تخلفات مالی، مورد بررسی موشکافانه قرار گیرد.

 

4- سوالات تحقیق:

 

1- سیاست های پیشگیرانه دیوان محاسبات کشور در برخورد با تخلفات و جرایم مالی چه می باشد؟

 

2- برای تحقق سیاست های پیشگیرانه، دیوان محاسبات، از چه ابزارها و لوازمی بهره می برد؟

 

5- فرضیات تحقیق:

 

1- بر اساس سیاست های ابلاغی اتخاذی جدید، دیوان محاسبات کشور با استخدام نیروهای      تحصیل کرده و استفاده از نخبگان دانشگاه ها، در حوزه های قراردادها و معاملات دولتی، حسابرسی      صورت های مالی، حسابرسی زیست محیطی و ایجاد سامانه نظارت الکترونیکی (سنا) و حسابرسی آن لاین      ( ON LINE ( و به موقع، در صدد است تا ضمن شفاف سازی امور مالی با حضور به موقع و دائمی در    کانون های تخلف و حجم عظیم عملیات مالی گام مهمی در راستای پیشگیری از تخلفات مالی و جرایم اقتصادی بردارد.

 

1-2- دیوان محاسبات کشور در سال های اخیر آموزش مدیران ارشد دستگاه های دولتی و ذیحسابان و مدیران مالی را در دستور کار قرار داده است. آموزش مدیران مذکور در استان ها توسط اساتید مورد تائید مرکز آموزش و بهسازی منابع انسانی دیوان محاسبات کشور در دوره های متنوعی ( از جمله قانون برگزاری مناقصات، مقررات طرح های عمرانی، انعقاد قراردادها، قانون محاسبات عمومی و غیره ) صورت می گیرد.

 

همچنین مرکز آموزش، آموزش حسابرسان و کارشناسان شاغل در دیوان محاسبات کشور را با جدیت هر چه بیشتر مورد پیگیری قرار می دهد.

 

2-2- فعال نمودن ستاد مشاوره فنی و حقوقی جهت پاسخ گویی به ابهامات دستگاه های اجرایی و حسابرسان دیوان در برخورد با ابهامات قوانین و مقررات و ایجاد وحدت رویه.