در نشریه‌ی بررسی‌های بازرگانی در رابطه با تفویض اختیار بیان شده که این مسئله در ایران اصولاً انسجام نیافته و هم سطح و هماهنگ نیست، زیرا وزراء اختیارات متفاوتی را به مدیران خود در استان‌ها و شهرستان‌ها می‌دهند و مدیران در مناطق دارای اختیارات کمتر یا بیشتری نسبت به یکدیگر می‌باشند. لذا لازم است بین وظایف هماهنگی و سازگاری بوجود آید .نظام تصمیم‌گیرنده در مورد مجموعه‌ی مدیریت استان، شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان است که خود شامل کمیته‌های تخصصی متعدد از قبیل شورای فنی، شورای بهداشت و… است.
در هفته‌نامه‌ی برنامه در مقاله‌ای بیان شده که با اجرای نظام در آمد- هزینه‌ی استان‌ها، افزایش حجم درآمدهای استانی به دو برابر رسیده است و در این راستا، شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان‌ها و کارگروههای تخصصی آن نقش اساسی در هدایت فرایند توسعه و اصلاح ساختار مدیریتی و اداری استان‌ها داشته اند. یکی از مشکلات پیش آمده در این طرح این است که به موجب ماده‌ی ۷۹ قانون برنامه‌ی چهارم توسعه و آیین‌نامه‌های اجرایی آن تفکیک روشنی بین وظایف استانی و ملّی با برنامه‌ها و عناوین عملیاتی مشخص صورت گرفته است، اما در تنظیم بودجهی سالانه، تفکیک یاد شده از جانب دستگاه‌های مرکزی رعایت نمی‌شود و بسیاری از برنامه‌ها، طرح ها و پروژه‌های دارای ماهیت استانی همچنان بصورت ملی اجرا می شوند.
فصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دولت و مجلس را مکلف ساخته که برای واگذاری امور به مردم و جلب مشارکت‌های مردمی در ارائه خدمات عمومی، زمینه‌ی برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی شهر و شهرستان، بخش و روستا را فراهم نمایند. مواد یکصدم تا یکصد و ششم قانون اساسی به موضوع چگونگی تشکیل و وظایف شوراها پرداخته است و برای شوراها بیشتر نقش نظارتی و تابعیت از حکومت مرکزی قائل شده است.
مواد ۷۰_۸۲ قانون برنامه‌ی سوم توسعه نیز نقطه‌ی عطفی در نظام مدیریتی کشور و سرآغاز مشارکت مستقیم مردم در امور مربوط به خودشان محسوب می شود.
آقای علی سهرابی نیز در پایان نامه‌ی خود با عنوان مطالعه وتحقیق پیرامون تنظیم، بررسی و تصویب بودجه (دانشگاه شیراز۱۳۷۸) به تفصیل مراحل تهیه، تصویب، اجرا بر بودجه را شرح داده، لکن بطور تخصصی از بحث عدم تمرکز در بودجه سخنی به میان نیاورده اند.
در پژوهش حاضر، علاوه بر منابع ذکر شده، از منابع دیگری نیز که به طور مستقیم یا غیر مستقیم به بحث عدم تمرکز بودجه‌ای پرداخته‌اند نیز استفاده شده است.
هدف پژوهش
همانطور که مقدمتاً ذکر شد، هدف دولت اجرای سیاست‌ها و اهدافی است که در راستای ارائه خدمات به شهروندان اعمال می کند. ابزار مهمی که دولت برای نیل به این هدف بکار می‌برد، همانا تهیه، تصویب و اجرای بودجه است. در واقع بودجه سند دولت است که بیانگر درآمدهای واصله به خزانه‌ی دولت و هزینه‌های برآورد شده می‌باشد. از آن جا که به علّت وسعت کشور ایران سیر بودجه از ابتدا تا انتها به شیوه‌ی متمرکز بسیار مشکل و زمان‌بر می‌باشد، در سال‌های اخیر با هدف تمرکززدایی سعی بر این است که برنامه‌ریزی دقیق‌تر و نیز اعمال نظارت بهتر بر اجرای بودجه صورت گیرد. با ذکر این مطالب اهداف پژوهش حاضر بطور کلی عبارتند از:
- بررسی دقیق بودجه‌ریزی در ایران و فرایند بررسی آن در ایران،
- دستیابی به ابزارهای تصویب، اجرا و نظارت در شیوه‌ی غیرمتمرکز،
- ارائه الگویی مطلوب در جهت بودجه‌ریزی غیر متمرکز همراه با ارائه الزام‌های اساسی در جهت اجرایی کردن بهتر و صحیح‌تر این طرح.
بعبارت دیگر این تحقیق درصد بررسی وضع کنونی، مقایسه‌ی نظام فعلی با استانداردهای بودجه‌بندی (متمرکز و غیر متمرکز) و شناخت و کشف نقاط قوت و ضعف آن است تا امکان ارائه مدل مناسب بوجود آید.
فرضیه پژوهش
طبق تحقیقات اولیه و مراجعاتی که پیرامون بحث بودجه‌ریزی غیرمتمرکز به برخی نهادها و اشخاص مربوطه صورت گرفت می‌توان فرضیه ی پژوهش را بر این مبنا استوار نمود که اعمال سیاست عدم تمرکز در بودجه و تفویض اختیار به استان‌ها می‌تواند آثار مثبتی برای دولت در جهت پیشبرد اهدافش داشته باشد. زیرا با توجه به این موضوع که هر استان نسبت به نقاط ضعف و قوت خود، امکانات و نواقص اقتصادی و مالی، امور اجتماعی و سایر مسائل آگاهی و اشراف بیشتری داشته و بخصوص با حذف نهادها و سازمان‌های واسطه‌ای، امور مربوط به تهیه و تخصیص و اجرای اعتبارات آن استان با دقّت و سرعت بیشتری صورت گرفته، بعلاوه از صرف هزینه‌های زائد و غیر ضروری در امر بودجه بندی نیز جلوگیری می‌شود.
هر چند که وجود موانع و کاستی‌هایی خصوصاً در ابتدای راه این طرح انکارناپذیر است، لکن وجود مثبت این تحول بر وجود منفی آن غلبه و برتری دارد.
روش تحقیق
با توجه به نظری بودن پژوهش روش تحقیق توصیفی و تحلیلی بوده که با بهره گرفتن از روش کتابخانه‌ای و مطالعه ی موارد نظری صورت می‌گیرد و بدواً پلان تحقیق بر اساس مطالعات اولیه و کتب و مشاوره اساتید محترم تهیه شده و طبق آن کتب و مقالات بصورت فیش‌برداری مورد استفاده قرار می‌گیرند. لازم به ذکر است در کنار استفاده از کتب و مقالات ارزشمند بخشی از مباحث این پژوهش از طریق مراجعه ی حضوری به سازمانها ونیز اشخاص و مقامات ذیربط تهیه و گردآوری می‌شود.
پس از تکمیل اطلاعات در این زمینه مطالب را بصوت مباحث مکتوب گردآوری نموده، با نقد و بررسی آنها درستی یا نادرستی فرضیات را اثبات نموده و نیز به سوالات مطروحه در پژوهش پاسخ خواهیم داد.
فصل دوم
کلّیات
مبحث اول: مفهوم بودجه و سیر تاریخی بودجه در ایران
گفتار اوّل: مفهوم بودجه و اصول حاکم بر آن
۱- تعاریف بودجه
بودجه از کلمه‌ی قدیمی فرانسوی به معنی کیف چرمی کوچک که امروزه دیگر در بین فرانسویان متداول نیست گرفته شده است(اقتداری،۱۳۵۷: ۲۲). در زبان انگلیسی دیرین، بودجه به کیفی اطلاق می‌گردد که در آن پول موجود یک تجارتخانه نگهداری می‌شد(اقتداری،۱۳۶۳: ۳۶).
این کلمه که نخستین بار در انگلستان بکار گرفته شد برای کیف کوچک حاوی مهر وزارت دارایی آن کشور بود. این اصطلاح برای مدّت زمان طولانی به کیف چرمی اطلاق می‌شد که در آن خزانه‌دار شاه یا وزیر دارایی او اسنادی را برای ارائه به پارلمان به منظور توضیح نیازمندی‌هایی که در بر گیرندهی منافع کشور بود، حمل می‌کرد. از عمل باز کردن کیف در پارلمان، اصطلاح افتتاح بودجه معمول گردید.
از نظر فنی، بودجه‌نویسی به بعد از انقلاب کبیر فرانسه مربوط می‌شود (امامی،۱۳۸۹: ۱۱۹)
برخی تعاریف علمی بودجه به شرح زیر است:
-
- بودجه یک سند مالی است مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت (فرزیب،۱۳۷۹: ۱۶)
-
- بودجه عبارت است از یک طرح مالی که در آن نیازمندی‌های پولی دولت به طور کلی برای مدت محدودی پیش‌بینی می‌شد(ابراهیمی‌نژاد،فرج‌وند،۱۳۸۶: ۴)
-
- بودجه سندی است که در آن درآمدها و مخارج یک سازمان یا دستگاه در دوره‌ی مشخصی از زمان مثلاً یک سال پیش‌بینی شده و به تصویب مقام صلاحیتدار رسیده باشد(پیرنیا،۱۳۹۲: ۳۹۲)
قانون محاسبات عمومی ایران مصوب ۲/۱۲/۱۳۱۲ در ماده ۱ خود چنین ذکر می‌کند: بودجه لایحهی پیش بینی کلیه عواید و مخارج است برای مدّت یکسال شمسی (سنه مالی) که به تصویب مجلس شورای ملّی رسیده باشد.
قانون محاسبات عمومی مصوّب بهمن ۱۳۴۹ در ماده‌ی ۴ خود بودجه کل کشور و اجزا آن را به شرح ذیل بر می‌شمارد:
بودجهی کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به وصول به اهداف دولت شده که از سه قسمت تشکیل می‌گردد:
۱ بودجهی عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف- بودجهی عادی برای وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی، این بودجه شامل اعتباراتی نیز خواهد شد که مستقیماً مربوط به وظایف یک وزارتخانه یا موسسه دولتی نیست و تحت عنوان خاص منظور می‌گیرد.
ب- بودجهی عمرانی برای اجرای برنامه‌های عمرانی
بودجهی شرکتهای دولتی
بودجهی مؤسساتی که تحت عناوینی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌گردد.
ج - قانون محاسبات عمومی مصّوب اوّل شهریور ۱۳۶۶ شورای اسلامی که در تاریخ دهم شهریور ماه همان سال به تأیید شورای نگهبان قانون اساسی رسیده است در ماده‌ی ۱ خود بودجهی کل کشور را چنین تعریف می‌کند:
بودجهی کل کشور برنامه‌ی مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و اهداف قانونی می‌شود و از سه قسمت به شرح ذیل تشکیل می‌گردد:
۱- بودجهی عمومی دولت که شامل اجزاء زیر است:
الف: پیش بینی دریافت‌ها و منابع تأمین اعتبار که بطور مستقیم یا غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه بوسیلهی دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانهداری کل اخذ می‌گردد.
ب: پیش بینی پرداختهایی که از محل در آمد عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.
ج: بودجهی شرکتهای دولتی و بانک‌ها: شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار
بودجهی مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجهی کل کشور منظور می‌شود.
