اصطلاح “سیاست کیفری ” که امروزه سخت مورد توجه قرار گرفته است، اولین بار در قرن نوزده توسط فورباخ (Feuerbach) حقوقدان آلمانی به کار برده شد.[۲۲]
مرل و ویتو( Merle and Vito ) در تعریف از این علم مینویسد که مجموع روش های لازمی است که به قانون گذار پیشنهاد میشود یا اینکه توسط او در یک زمان و مکان خاص مورد استفاده قرار میگیرد تا بدین طریق بتواند علیه بزهکاری به مبارزه جدی بپردازد و در ریشه کن کردن و نابودی آن توفیق حاصل کند. بنابراین سیاست کیفری قبل از آنکه یک علم باشد، فنی به شمار میآید که هدفش کشف و شکل دادن عقلانی و منطقی بهترین طریقه های ممکن برای حل مسایل مختلفی است که پدیده کیفری از نظر شکلی و عمقی به وجود میآورد.[۲۳]
سیاست جنایی برای کنترل جرم علاوه بر پاسخهای کیفری از مشارکت نهادهای اجتماعی بهره مند میشود، در حالی که سیاست کیفری فقط از ابزار پاسخ کیفری به وسیله قوای عمومی دولتی بهره میگیرد که شامل سیاست کیفری تقنینی و قضایی است و هریک به اقتضای خویش در خدمت گروهی از افراد در جهت مبارزه با جرم و کاهش میزان آن میباشند. در سیاست کیفری، ضمانت اجراهای کیفری از اهمیت فوق العادهای برخوردارند و اصولا جرم انگاری با مجازات معنا پیدا میکند.
از این حیث، قوه مقننه به عنوان مرجع ذی صلاح با لحاظ قرار دادن گزینههای اساسی در شکل دهی سیاست کیفری به تقنینی بودن کلیه متون قانونی در خصوص جرایم و مجازات ها، کمک شایانی میکند. البته صرف وضع و تدوین قوانین و مقررات به عنوان شالوده سیاست کیفری کفایت نمیکند. این عدم کفایت بدین لحاظ است که تبلور سیاست کیفری تقنینی در عوامل و فرعیات دیگر نهفته است. آنچه که مراجع قضایی از سیاست کیفری تقنینی در رفتار و تصمیم خویش در برخورد با جرایم ملاک قرار میدهند، میتواند انعکاسی از عملکرد سیاست کیفری تقنینی با عنوان جدیدی به نام “سیاست کیفری قضایی” قرار گیرد.
در نتیجه، سیاست کیفری تقنینی و قضایی به عنوان دو بخش از سیاست کیفری میباشد. سیاست کیفری تقنینی از ابزارهای در دست قانون گذار و سیاست کیفری قضایی از ابزارهای در خدمت دستگاه قضایی برای مبارزه با جرم و تعقیب مجرمین است که میتواند با بهره گیری از ابزارهای نوین حاصل از مطالعات جرم شناسی در پی تفسیر و بهره برداری از قوانین با لحاظ قرار دادن مقتضیات و روحیات افراد جامعه و مجرمان است.[۲۴]
مبحث دوم:سیر تقنینی
گفتار اول: تاریخچه صنعت برق در ایران
یکی از موسسات عمومی که برای ارائه خدمات به هم میهنان ما وظایف بسیار گسترده ای در سراسر کشور به عهده دارد، شرکت برق کشور میباشد. به عبارت دیگر سراسر سرزمین ایران تحت پوشش خدمات ارزنده این سازمان قرار گرفته است. وظایفی که شرکت برق به عهده دارد، دارای چنان اهمیتی است که هر گونه وقفه و تاخیر یا توقف فعالیت آنها نه تنها به اقتصاد کشور، زیانهای جبران ناپذیری وارد میکند، بلکه موجب اختلال در زندگی روزمره مردم میگردد.
بنابراین برای تداوم خدمت رسانی این تشکیلات، علاوه برتامین اعتبارات لازم و تامین نیروی کارآمد، تدوین و تصویب مقررات شفاف و روشن و عادلانه بسیار ضروری است. چرا که به دلیل تفاوت تفسیر از مقررات جدید و قدیم و تطبیق مقررات و نظریات مراجع نظارتی مثل شورای نگهبان قانون اساسی، چالشهای حقوقی بزرگی در این رابطه در معرض خطر قرار گرفته است.
مصرف برق در ابتدا منحصر به تامین روشنایی بود که شهرداری تهران مسئولیت تهیه، نصب، تعمیر و نگهداری تاسیسات مربوط به روشنایی معابر را بر عهده داشت و به این منظور در شهرداری تهران واحدی به نام “اداره روشنایی” ایجاد شد. در ۲۵ مهر ماه سال ۱۳۱۵ با تصویب اساسنامه موسسه برق شهرداری تهران، اداره روشنایی شهرداری به موسسه برق تهران تبدیل شد و به عنوان یک موسسه مستقل، زیر نظر شهرداری به انجام وظایف محوله از جمله مطالعه در تعرفه نرخ جریان برق و نظارت در اجرای آن، تصویب قراردادهای مخصوص فروش جریان برق با موسسات و کارخانجات و…. پرداخت.
تا سال ۱۳۴۱برای مدیریت برق کشور سازمان واحدی وجود نداشت و تصمیمات کلان از طریق وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه به شهرداریها و موسسات خصوصی یا دولتی متولی برق در شهرستانها ابلاغ و اعمال میشد. با افزایش تقاضا و خارج شدن تولید و مصرف برق از وضعیت محدود منطقه ای و بخصوص، ایجاد نیروگاههای آبی در برنامه سوم عمرانی کشور که از مهرماه ۱۳۴۱به اجرا گذارده شد، صنعت برق اهمیت بیشتری یافت و ایجاد سازمان مستقلی برای توسعه این صنعت، لازم تشخیص داده شد. به این منظور در ۱۳دی ماه ۱۳۴۱ سازمان برق ایران بوجود آمد. وظیفه این سازمان تهیه و اجرای سیاستهای عمرانی کشور بود و ارکان آن به طور مستقیم با سازمان برنامه و بودجه ارتباط داشت و بودجه آن نیز توسط این سازمان تامین میشد.[۲۵]
توسعه سریع صنعت برق در نخستین سالهای اجرایی برنامه سوم عمرانی کشور و محدودیت اختیارات تفویض شده به سازمان برق ایران، ناکام بودن این سازمان را برای نظارت بر صنعت برق کشور آشکار کرد و فکر ایجاد وزارتخانه ای برای تامین آب و برق مورد نیاز کشور، همگام با برنامهها و پیشرفتهای کشور در زمینه های مختلف به وجود آمد. از این رو لایحه تاسیس وزارت آب و برق به مجلس شورای ملی داده شد و در تاریخ ۲۲اسفند۱۳۴۲به تصویب رسید، در تاریخ ۲۶ اسفند همان سال از تصویب مجلس سنا گذشت و سرانجام در ۱۶فروردین ۱۳۴۳ به دولت ابلاغ شد.این لایحه در واقع نقطه پایانی به تمامی سرگردانیهای مصرف کنندگان آب و برق و هم شرکتهای فعال در این زمینه بود. به این وسیله هم مصرف کنندگان آب و برق و هم شرکتها و سازمانهای متولی این دو صنعت صاحب یک وزارتخانه با شرح وظایف مشخص شدند.
وظایف اصلی وزرات نیرو:
نظارت بر منابع آب کشور و اجرای طرحهای تامین آب و انتقال آنها به مراکز مصرف
نظارت بر نحوه جاری شدن فاضلاب شهرها و واحدهای صنعتی
اجرای طرحهای انتقال و توزیع برق در قالب ایجاد شرکتهای برق منطقه ای و نظارت بر نحوه استفاده از برق[۲۶]
در تیر ماه ۱۳۴۴قانون توسعه موسسات برق غیر دولتی به تصویب مجلس شورای ملی و سنا رسید و به موجب این قانون مدت ۳ ماه به موسسات برق غیر دولتی فرصت داده شد تا آمادگی خود را برای پذیرش شرایطی که در مورد تولید، توزیع، سرمایه، نرخ و… در این قانون پیش بینی شده، اعلام کنند و در غیر این صورت وزارت آب و برق از ادامه فعالیت آنها جلوگیری میکرد. از آنجا که شرایط اعلام شده در این قانون با توان مالی موسسات برق خصوصی انطباق نداشت، موجبات دولتی شدن صنعت برق فراهم شد و در سال ۱۳۴۴تمام موسسات برق در اختیار وزارت آب و برق قرار گرفت.
در سال ۱۳۴۶قانون سازمان برق ایران از تصویب هر دو مجلس گذشت و بر این اساس به وزارت آب و برق اجازه داده شد تا کشور را از نظر تامین برق، بدون الزام به پیروی از تقسیمات کشوری به مناطقی تقسیم و به تدریج نسبت به تاسیس شرکتهای برق منطقه ای اقدام کند.[۲۷]بر اساس این قانون ۱۵ شرکت برق منطقه ای و سازمان آب و برق خوزستان مسئولیت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق را در سطح کشور بر عهده گرفتند. در سال ۱۳۴۸شرکت توانیر بر اساس قانون و با مسئولیت توسعه تاسیسات تولید و انتقال و عمده فروشی برق تشکیل شد. در سال ۱۳۵۳ قانون تشکیل وزارت نیرو تصویب شد. این وزرتخانه علاوه بر وظایف وزارت آب و برق، مسئولیت انرژی کشور را نیز بر عهده گرفت. در سالهای ۱۳۵۳و ۱۳۵۴ تغییراتی در اساسنامه شرکت توانیر ایجاد و سرانجام طبق آخرین تغییر در مهرماه سال ۱۳۷۴به سازمان مدیریت تولید و انتقال نیروی برق ایران(توانیر) تبدیل و وظایف و ماموریتهای معاونت امور برق وزارت نیرو به این سازمان محول و پست مدیر عامل این سازمان و معاونت به امور برق داده شد.
صنعت برق کشور پس از پیروزی انقلاب اسلامی در ۲۲بهمن ۱۳۵۷ سیر رشد و پیشرفت را در جهت پی افکنی یک صنعت زیر بنایی و مهم طی کرد. در حال حاضر این صنعت از نظر ظرفیت نصب شده در بین خانواده جهانی برق، جایگاه شانزدهم و در منطقه خاورمیانه جایگاه اول را به خود اختصاص داده است. به طور کلی میتوان گفت، توسعه صنعت برق به عنوان یک زیر بنا و نیاز اجتماعی که از حدود سالهای نخستین قرن چهادهم (۱۳۰۰-۱۳۱۰) آغاز شده بود تا حد قابل محسوس در دهه۱۳۴۷ تا۱۳۵۷ و به طور عمده در دو دهه (۱۳۵۷-۱۳۷۷) تحقق یافت. در طول این مدت رشد بخشهای مختلف صنعت برق (تولید،انتقال و توزیع) بین ۴تا ۵/۹ برابر بود.
پس از انقلاب ۵۷ بحث خود اتکایی و استقلال در صنعت برق به عنوان یکی از مسائل مهم در بخشهای گوناگون مطرح بود، به گونه ای که مدیریت صنعت برق در طول این مدت اقدام به ظرفیت سازی گسترده ای در زمینه طراحی، پیمانکاری و مدیریت پروژه کرد. در بخش تولید نیز صنعت برق به طور کامل در امر تولید بویلرهای نیروگاهی و برج خنک کن و ژنراتور و تجهیزات هیدرومکانیک و ساخت و تجهیز توربین و ساخت پره و سیستمها و تجهیزات الکتریکی به خود کفایی رسید. به طور قطع میتوان گفت از سال۱۳۷۷به بعد در امر ساخت نیروگاه حرارتی ۹۰٪ و در ساخت نیروگاه آبی ۹۵٪ و در ساخت نیروگاه بادی ۶۰٪ اتکا به تجهیزات ساخت داخل ایجاد شد[۲۸].
گفتار دوم: در خصوص مواد نفتی
بیش از یک قرن از اکتشاف و تولید نفت در ایران می‌گذرد. این واقعیت که اکتشاف و توسعه میادین نفت و گاز نیازمند توان مالی هنگفت و دارا بودن دانش فنی است، همواره سبب شده که اقدام به بهره‌برداری از این نعمت خدادادی از طریق انعقاد قراردادهایی صورت گیرد. مسئله انتخاب چارچوب قرارداد در سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی صنعت نفت همواره از موضوعات بحث‌انگیز و جنجالی بوده است تا آنجا که گاهی کشورهای میزبان برای تغییر چارچوب قرارداد با توسل به شیوه‌هایی چون ملی کردن صنعت نفت یا مصادره اموال شرکتهای نفتی به پرداخت خسارت‌های سنگین در محاکم بین‌المللی محکوم شده‌اند. کشور ایران نیز این موضوع را تجربه کرده است.
اگرچه کشور ما در طول این دوره شاهد انعقاد قراردادهای متنوع و متعدد در رابطه با صنعت نفت بوده است، لیکن اولین قانون گذاری مهم در رابطه با این صنعت در سال ۱۳۳۳ و با تصویب «قانون تفحص و اکتشاف و استخراج نفت در سراسر کشور و فلات قاره» صورت گرفت. در این قانون سه شیوه برای اجرای قرارداد اجرای پروژه های نفتی پیش بینی شده بود که عبارت بود از:
الف- یک شرکت مستقل، اجرای صد در صد پروژه را به عهده گیرد.
ب- شرکت خارجی و شرکت ملی نفت ایران مشترکاً برای اجرای پروژه یک شرکت مشترک تشکیل دهند.
ج- شرکت خارجی و شرکت ملی نفت ایران به صورت کنسرسیوم مشارکت کنند.
اگر چه قانون مزبور به ۱۶ ماده محدود میگردید، لیکن اغلب مواد آن به تفصیل جنبه های دقیق فنی و مالی انعقاد قراردادهای نفتی در کشور را روشن میساخت و به طور کلی از ساختار قوی برخوردار بود.اقدام مهم بعدی در حوزه قانون گذاری، تصویب “قانون نفت” در سال ۱۳۵۳ بود که قانون “تفحص و…” مصوب ۱۳۳۳ را نسخ کرد.
محور اصلی قانون نفت، تعریف رابطه قراردادی پیمانکاری بین شرکت ملی نفت (به عنوان کارفرما) و شرکتهای خارجی (به عنوان پیمانکار کل) بود. در راستای اجرای قانون نفت “۱۳۵۳"، مجلس شورای ملی در سال ۱۳۵۶ اساسنامه شرکت ملی نفت را به تصویب رساند. این اساسنامه فراتر از اساسنامههای متعارف به غیر از پرداختن به مسائل مربوط به اداره شرکت ملی نفت، به نوعی نظام حقوقی جدید صنعت نفت ایران را شکل داد.
ماده ۴ این اساسنامه مقرر میدارد:
«موضوع شرکت عبارت است از اعمال حق مالکیت ملت ایران نسبت به منافع نفتی و گازی سرتاسر کشور و فلات قاره و اشتغال به عملیات صنعت نفت، گاز و پتروشیمی و صنایع وابسته در داخل و خارج کشور به شرح زیر:
الف- تفحص و نقشه برداری و اکتشاف و حمل و نقل و تصفیه نفت خام و گاز طبیعی و هیدروکربورهای طبیعی دیگرو…
ب - ساختن فرآوردههای فرعی و مشتقات نفت از قبیل روغن موتور و گریس و پارافین و وازلین و حمل و نقل و پخش و صدور و فروش آنها در داخل و خارج کشور……..
لازم به توضیح است که این اساسنامه که جزء قوانین خاص محسوب میشود، تا این تاریخ اعتبار خود را حفظ کرده است و اگرچه طبق تبصره ماده ۴ قانون نفت، وزارت نفت به تهیه و ارائه اساسنامه جدید برای تصویب در مجلس شورای اسلامی ظرف یک سال (یعنی تا سال ۱۳۶۷) مکلف گردیده، لیکن تا کنون مراحل قانونی تصویب اساسنامه جدید طی نشده است. بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، تحولات زیادی در قوانین حاکم بر صنعت نفت خصوصاً در بخش بالادستی به وقوع پیوست. اصل ۴۵ قانون اساسی، صنایع مادر و معادن را انحصاراً در مالکیت دولتی قرار داد. در سال ۱۳۵۸ نیز لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت به تصویب شورای انقلاب رسید. این لایحه قانونی ضمن ترسیم ساختار تشکیلاتی همچنین وضع مقرراتی راجع به صنعت نفت، هیچ گونه اشاره ای به قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ندارد، لذا نوعی تداخل وظایف و تعارض قوانین بین این دو تشکیلات دولتی (یعنی وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران) وجود دارد.
در سال ۱۳۶۶ نیز قانون نفت به تصویب رسید که روابط حقوقی وزارت نفت با شرکتهای پیمانکار پروژه های نفتی را مشخص میکرد، اگر چه نقائصی در این قانون دیده میشود، از جمله اینکه در این قانون، وزارت نفت طرف قرارداد با سایر شرکتها برای اجرای عملیات نفتی تعیین شده است، و نه شرکت ملی نفت.[۲۹]وجود وضعیت جنگی در مناطق نفت خیز کشور و عدم رغبت سرمایه گذاران خارجی برای مشارکت در پروژه های بالادستی، نقائص قانون نفت را در عمل آشکار نکرد، ولی بعد از مهیا شدن فضا برای سرمایه گذاری خارجی، قانونگذار در قالب قوانین بودجه سالانه کل کشور از جمله قوانین بودجه سال ۱۳۷۸ و ۱۳۷۹ و سپس در قالب قوانین برنامههای پنج ساله توسعه، تلاش در بهبود نظام حقوقی حاکم بر صنعت نفت به منظور جذب سرمایه های خارجی در پروژه های بالادستی صنعت نفت داشت.
به نظر نگارنده این رویکرد کلی در رابطه با وضع مقررات برای اصلاح قوانین ومقررات دائمی در حوزه های مختلف در قالب قوانین بودجه سالانه و برنامههای پنج ساله توسعه که ماهیت اعتبار کوتاه مدت دارند، دارای ایراد اساسی بوده و نظام حقوقی را غیر شفاف و بی ثبات کرده است. مهمترین تحول در حقوق نفت ایران طی دهه گذشته، تصویب ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه بود. برای اولین بار این ماده به شرکت ملی نفت اجازه داد تا سقف تولید اضافی روزانه یک میلیون بشکه نفت خام و دویست و پنجاه میلیون متر مکعب گاز طبیعی و با تأمین مالی با شرکتهای خارجی یا داخلی (صاحب صلاحیت) قراردادهای اکتشافی و توسعه منعقد کند.
چارچوبهای اصلی این نوع قراردادها طبق این ماده عبارتند از:
حفظ حاکمیت و اعمال تصرفات مالکانه دولت بر منابع
عدم تضمین بازگشت تعهدات منوط کردن بازپرداخت هزینه های سرمایهای و غیرسرمایهای از طریق تخصیص بخشی از محصولات میدان و یا عواید آن بر پایه قیمت روز فروش محصول
پذیرش ریسک اقتصادی و فنی توسط پیمانکار
تعیین نرخ بازگشت سرمایه گذاری برای طرف قرارداد، متناسب با شرایط هر طرح و با رعایت ایجاد انگیزه برای به کارگیری روش های بهینه در اکتشاف توسعه و بهره برداری تضمین برداشت صیانتی از مخازن در طول دوره قرارداد
رعایت قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی کشور
رعایت مقررات زیست محیطی
آئین نامه اجرائی ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه نیز معیارهایی برای انعقاد قراردادهای بیع متقابل تعیین کرده است.در مورد محل بازپرداخت تعهدات ایجاد شده به پیمانکار، ماده ۴ این آئین نامه مقرر میدارد که باید صرفاً از تولیدات اضافی همان طرح باشد.[۳۰] متعاقباً تحول مهم دیگری در حقوق نفت با تصویب و ابلاغ “سیاستهای کلی نظام در بخش نفت و گاز” در قالب سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ هجری شمسی در سال۱۳۸۵ صورت گرفت.
طبق این سند، سیاستهای کلی نفت و گاز دارای۸ محور است. از جمله:
